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Ante el Senado (febrero 2006)

Notas para la participación en la audiencia convocada por la Comisión de Comunicaciones y Transportes del Senado de la República realizada los días 8 y 15 de febrero de 2006

I.

Agradezco el interés de la Comisión de Comunicaciones y Transportes y de sus integrantes por los puntos de vista que tengo acerca de la legislación para la radiodifusión y las telecomunicaciones. Lamento la estrechez del formato de esta sesión, en donde más que intercambiar argumentos apenas podremos bosquejar puntos de vista cuya cabal explicación requiere de lapsos mucho mayores a los dos minutos que se nos han señalado para cada tema.

La intensidad del debate que se ha desarrollado en las semanas recientes y a raíz de la inopinada aprobación en la Cámara de Diputados de la minuta que ahora tienen ustedes bajo su consideración confirma que el de los medios de comunicación ya no es un asunto que concierna exclusivamente a los actores sociales y grupos de interés directamente relacionados con ellos. Se trata de un tema de la mayor relevancia para la sociedad y el Estado mexicanos. Es un tema, como tantos otros, en donde los pormenores técnicos son significativos. Pero por encima de ellos, el de los medios y las telecomunicaciones es una cuestión que por sus implicaciones sociales y culturales, por las dimensiones financieras de los negocios involucrados en ellos y debido a que el espectro electromagnético es propiedad de la Nación, resulta eminentemente política.

Esa es, señores y señoras senadores, la dimensión fundamental en este asunto. Es preciso aprehender sus particularidades técnicas pero sin que obnubilen su relevancia social y política.

El diseño de un órgano regulador con atribuciones más amplias en comparación con las que establece la actual Ley de Telecomunicaciones constituiría un avance si la minuta no le impusiera tantas restricciones. Sin embargo la supeditación de la Comisión de ese ramo a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en asuntos como el otorgamiento de concesiones, desfigura la  autonomía que aparentemente se le asigna.

La confusión entre el órgano regulador y la Secretaría, reiterada en toda la minuta, sería motivo de equívocos graves. Es preciso darle plena autoridad a la Comisión Federal de Telecomunicaciones y evitar cualquier duda entre sus funciones y las de la Secretaría. También, es indispensable evitar que en la designación de los comisionados haya conflictos de intereses. Por eso es pertinente garantizar que, en los dos años anteriores a ese nombramiento, los comisionados no hayan sido propietarios o empleados al servicio de empresas que disfrutan de concesiones de radiodifusión o telecomunicaciones.

II.

La existencia de un Registro de Telecomunicaciones podría coadyuvar a la transparencia que resulta indispensable en asuntos de interés público como las concesiones de radiodifusión. Sin embargo ese Registro queda sujeto a decisiones y prioridades de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, según el artículo 64 [p 12] de la propuesta de reformas a la Ley Federal de Telecomunicaciones. Tal artículo es contradictorio con la fracción VIII del artículo 9-A [p 9] que asigna a la Comisión Federal de Telecomunicaciones la tarea de “llevar” el mencionado Registro.

Este es uno de los muchos ejemplos del desaliño que abunda en la minuta que aprobaron los diputados y sobre todo de la equívoca manera como se quiere embaucar con ella. Quienes han tratado de defender ese proyecto dicen que, según el artículo 9 de las reformas a la Ley Federal de Radio y Televisión, cuando menciona a “la Secretaría” la minuta se refiere a la Comisión de Telecomunicaciones. [P. 15]. Esa confusión, si es involuntaria, manifiesta el vergonzoso descuido con que fue redactada la propuesta que ahora está contenida en la minuta de los diputados. Y si es deliberada, revela una inaceptable mala fe. Como ese, podríamos señalar otros ejemplos.

Uno de los atributos deseables en el proceso legislativo es la claridad. Cuando una ley no define con nitidez los actores y las atribuciones que norma, se incrementan las posibilidades de que sea aplicada con mayor discrecionalidad. La minuta tal y como les ha sido presentada, señores senadores, está tan mal o tan tramposamente redactada que, lejos de abatir la discrecionalidad en la regulación de la radio y la televisión, la incrementaría en perjuicio de la sociedad.

III.

En el otorgamiento de concesiones, la minuta que se está discutiendo reproduce y magnifica pero, sobre todo, mercantiliza esa atribución del Estado mexicano. Y respecto de los permisos la minuta mantiene una indiferencia que resulta afrentosa con los medios de índole y vocación públicas. De los medios permisionados seguramente hablarán otros colegas en esta mesa. Me ocupo, entonces, de las licencias para radiodifusión comercial.

El plazo de 20 años para la vigencia de las concesiones es menor al que señala actualmente la Ley de Radio y Televisión. Pero resulta superior a los plazos para la vigencia de concesiones que hay en la mayor parte del mundo civilizado.

El de la asignación de concesiones ha sido uno de los asuntos más cuestionados en el régimen de radiodifusión que tenemos en México desde hace 4 décadas y media. Aparentemente la minuta termina con la discrecionalidad que ha dejado en manos del gobierno federal el otorgamiento de licencias para transmitir por televisión y radio. Pero esa apariencia es engañosa.

Las concesiones se adjudicarían, dice el artículo 17 de la propuesta de reformas a la ley de radio y televisión, por licitación [p 16). Eso parece pertinente. Pero cuando en ese y los siguientes artículos se explica el procedimiento para elegir a los beneficiarios de dichos concursos, el único criterio objetivo y específico que se menciona es el monto de la “contraprestación económica” que se pagaría por cada concesión. La experiencia, el proyecto de programación y la calidad anunciadas por cada solicitante no serían necesariamente evaluados.

En ausencia de criterios precisos se deja la puerta abierta para que, por omisión o conveniencia, la autoridad solamente tome en cuenta la oferta económica que presenten los interesados en obtener una concesión. Ese defecto podría zanjarse si en el artículo 17-G se precisaran otras pautas para decidir la asignación de las concesiones; por ejemplo, la oferta de contenidos que presenten los interesados en difundir por televisión y radio.

Mientras tanto, si el único criterio específico que menciona es  de carácter pecuniario, podrá asegurarse que esta minuta impone la ley del dinero: quienes más ofrezcan, más posibilidades tendrían de acceder a concesiones de radio y televisión.

IV.

El otro ominoso rezago que se ha mantenido en la legislación mexicana para los medios electrónicos es la ausencia de parámetros para acotar su concentración. En todo el mundo civilizado existen reglas que propician la diversidad en la propiedad y, por lo tanto, en los contenidos de esos medios. La deshonrosa excepción sigue siendo México.

En América Latina, para no ir más lejos, la televisión abierta suele tener una diversidad que en México no hemos alcanzado. En Argentina las cuatro principales cadenas nacionales alcanzan, entre todas, el 43% de la audiencia; el resto se reparte en otros canales de televisión. En Brasil hay cinco cadenas nacionales, la más importante de las cuales tiene el 49% del rating. En Chile cinco cadenas nacionales ocupan, entre todas, el 42% de la audiencia de la televisión. En Venezuela hay cinco cadenas nacionales, la principal de las cuales tiene solamente el 34% del rating promedio.

En México, los canales de Televisa alcanzan el 71% de la audiencia y los de Televisión Azteca el 28%. Es decir, mientras los argentinos, brasileños, chilenos y venezolanos cuentan con cuatro o cinco opciones de televisión nacional, nosotros tenemos solamente dos. Entre Televisa y Azteca acaparan el 93 por ciento de las frecuencias concesionadas para televisión comercial.

Esa descomunal concentración, que ha sido motivo de empobrecimiento en la oferta televisiva que reciben los mexicanos y de fortalecimiento para un poder mediático pernicioso y prepotente, es favorecida por la minuta que se discute ahora. Entre los requisitos para que se adjudiquen concesiones no se toma en cuenta la necesidad de diversificar las opciones de radiodifusión en México. Entre los requisitos para solicitar una concesión se menciona la “solicitud de opinión favorable presentada a la Comisión Federal de Competencia” (art. 17-E inciso V [p 17]). pero, con alevosa picardía, no se dice que esa opinión tenga que haber sido, precisamente, favorable.

V.

La digitalización de los contenidos, aunada a la posibilidad de difundirlos de manera rápida y distante, es el eje de la actual revolución tecnológica en las comunicaciones. La tecnología es un instrumento que puede ser empleado en beneficio de los intereses y las causas más diversas. Por sí sola, la tecnología no resuelve ni propicia nada. Sus efectos dependen de la manera como se le utilice.

En todo el mundo se despliegan políticas para que los beneficios de la sociedad de la información alcancen a cada vez más personas, con cada vez mayores servicios. La minuta que se discute ahora no propicia una utilización creativa, ni capaz de incentivar la diversidad de contenidos y emisores. Al contrario, se trata de una iniciativa que tiende a beneficiar directa y ostensiblemente a los empresarios que ya disfrutan de un desmedido acceso al privilegio de difundir señales de televisión.

El meollo de ese propósito se encuentra en artículo 28 de las propuestas de reforma a la Ley de Radio y Televisión. Señalo solamente algunas de sus implicaciones.

Devolución de frecuencias

Como es sabido, en virtud de un Acuerdo del gobierno federal publicado en julio de 2004 los concesionarios que así lo han solicitado disponen ahora de una frecuencia adicional a la que ya tenían para, en ella, emprender transmisiones de televisión digital de alta definición. Ese canal se asigna de manera temporal pero la minuta no establece los procedimientos para que tales concesionarios, una vez cumplida la transición a ese modelo de televisión, regresen al Estado dicha frecuencia adicional. A falta de tales normas, existiría la posibilidad de que esa asignación temporal sea, en realidad, por tiempo indefinido.

A nadie perjudicaría –excepto a quienes quisieran lucrar con esa ambigüedad– que en la minuta se indique, con toda claridad, que una vez concluido el tránsito tecnológico los concesionarios le regresarán al Estado las frecuencias que les fueron asignadas de manera temporal.

Contraprestación por servicios adicionales

Como sabemos, la digitalización de las comunicaciones permite un mayor y mejor aprovechamiento del espectro radioeléctrico. En la frecuencia en la que hasta ahora solamente cabía una señal de televisión ahora pueden difundirse ese canal y, además, diversos servicios de telecomunicaciones.

La médula de esta minuta y de la discusión alrededor de ella, señores senadores, se encuentra en la manera como se aprovecharán esas nuevas capacidades que ofrece la convergencia tecnológica.

La minuta propone que esa utilización adicional del espectro electromagnético beneficie a quienes ya tienen concesiones de televisión. La propuesta de artículo 28 para la Ley de Radio y Televisión establece que, para ofrecer tales servicios, los concesionarios solamente tendrían que presentar una solicitud a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

Los defensores de la minuta dicen que no beneficia de manera especial a empresa alguna y niegan que esté orientada por los intereses del consorcio Televisa. El artículo 28, sin embargo, confirma a quiénes favorecería esa iniciativa.

Recordemos que cada canal de la televisión abierta, con los parámetros técnicos que se utilizan en México, se difunde en una banda de seis megahertz. Eso significa que, en el Valle de México, en donde tiene los canales 2, 4, 5 y 9, Televisa ha dispuesto durante muchos años de 24 megahertz y recientemente de otros tantos, debido a la asignación de canales “espejo” para la transición hacia la televisión digital. Esos 48 megahertz que Televisa usufructúa en la capital del país se complementan con los que corresponden a las repetidoras y filiales que tiene en toda la República. De acuerdo con sus propios datos, Televisa dispone de 258 estaciones (incluyendo 33 afiliadas) en todo el país. Si recordamos que a cada una de ellas corresponde un canal espejo y que cada canal utiliza un espacio de 6 megahertz, tenemos que, en toda la República, ese consorcio puede explotar casi 3 mil cien [1] megahertz.

Por la utilización de esas porciones del espectro radioeléctrico Televisa no pagó un centavo –excepto cuando, a fines del gobierno de Carlos Salinas, esa empresa cubrió una cuota por varias docenas de repetidoras–. Para evaluar cuánto cuestan esos 3 mil cien megahertz a los que hoy puede tener acceso, recordemos que a las compañías telefónicas el derecho a utilizarun megahertz en el Valle de México les costó, hace nueve años, cinco millones de dólares.

Desde luego una porción del espectro radioeléctrico no cuesta lo mismo en la ciudad de México que en poblaciones más distantes de la sofisticación y el mercado tecnológicos. Pero aun así, se puede asegurar que Televisa se ha ahorrado miles de millones dólares con la política que no ha requerido del pago de derechos por la asignación de frecuencias en este país.

La novedad y el negocio adicional, ahora, radican en la posibilidad de que las empresas televisoras difundan servicios de transmisión de datos y telefonía inalámbrica en los mismos 6 megahertz que han utilizado para propagar señales de televisión. La propuesta de reforma legal que se discute actualmente establece que, por esa utilización adicional del espacio radioeléctrico, las empresas de televisión no estarían obligadas a pagar un monto adicional a diferencia de lo que han tenido que hacer, por un aprovechamiento similar, las empresas de telefonía.

Ese sería un negocio inmediato. Además habría un negocio adicional, y no de menor cuantía, con los megahertz que las empresas concesionarias podrán emplear gracias a la compresión de las señales de televisión.

Con la digitalización, los contenidos que requerían de 6 megahertz para difundirse ahora necesitan anchos de banda menores. Las transmisiones de calidad similar a la televisión analógica que hasta ahora hemos conocido, cuando se difunden digitalmente no necesitan de los 6 mhz sino de una porción menor del espectro radioeléctrico. Los 3 o 4 megahertz restantes constituyen un patrimonio muy valioso para la difusión de otros canales de televisión o de servicios de telefonía o de transmisión de datos. Sin embargo la minuta que se discute ahora no toma en cuenta esa oportunidad tecnológica. Por omisión, la propuesta de reformas deja la utilización de ese espectro sobrante al arbitrio de los concesionarios.

Una tercera opción para que haya espectro adicional al que ahora se está tomando en cuenta es la posibilidad de que la televisión digital de alta definición, que hoy en día requiere de los 6 megahertz, en un futuro cercano necesite un ancho de banda menor. También en esa situación habría espectro radioeléctrico cuya utilización no estaría explícitamente regulada.

La solución para enfrentar desde ahora estos escenarios es muy sencilla. El Senado no tiene por qué entramparse discutiendo las dimensiones ni la maleabilidad digital del espectro radioeléctrico. Lo que pueden y tienen que hacer los legisladores es establecer reglas de carácter general, cuya aplicación sea posible más allá de las eventualidades tecnológicas. Y la regla pertinente, en este caso, sería muy simple: que cualquier aprovechamiento del espectro radioeléctrico que los concesionarios hagan de manera adicional al que les ha sido autorizado para difundir transmisiones de radiodifusión, implique el pago de una contraprestación.

En contra de ese espíritu previsor y que reivindicaría el interés del Estado sobre el espectro radioeléctrico, el artículo 28 de la propuesta de reformas a la Ley Federal de Radio y Televisión indica que cuando un concesionario solicite autorización para ofrecer servicios adicionales de telecomunicaciones en la frecuencia que ya le ha sido otorgada para radiodifusión, la autoridad administrativa “podrá requerir el pago de una contraprestación”. En la elasticidad de ese verbo radica el interés de Televisa para que esa propuesta de reformas se apruebe sin cambio alguno. Al dejar ese cobro sujeto a la discrecionalidad de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes se mantiene la posibilidad de que empresas como la que hemos mencionado presionen al gobierno –y como todos sabemos suelen y saben hacerlo con notoria eficacia– para que no les requieran esa contraprestación.

No es gratuito, como puede apreciarse, que a la propuesta de reformas que la Cámara de Diputados aprobó el 1 de diciembre se le haya denominado, para precisar con toda claridad a quiénes conviene y de dónde surgió, como la Ley Televisa.

Una simple sustitución del verbo en la primera línea del segundo párrafo del artículo 28 cerraría la puerta a la discrecionalidad que he comentado. Si se dijera que la autoridad administrativa deberá, o simplemente requerirá el pago de la contraprestación, en vez de dejar ese cobro al arbitrio de la Cofetel o la Secretaría de Comunicaciones, se resolvería ese tema que ha motivado tantas suspicacias.

El aprovechamiento de la concesión para esos servicios adicionales debería ser motivo de licitación abierta. La posibilidad de que a las televisoras se les exente del pago por esa prestación ascendería a varios miles de millones de dólares. De ese tamaño es la cantidad, señores senadores, que se escatimaría al patrimonio nacional si ustedes aprueban, sin cerrar esa puerta a la discrecionalidad, la minuta que ahora se discute.

VI.

El apartado relativo a publicidad electoral constituye, señores senadores, otro engaño del que se les quiere hacer víctimas. No es verdad que con esas disposiciones se resolverá la parcialidad que los medios pueden encontrar al contratar espacios en las empresas de televisión y radio. Tampoco es verdad que, como se dice en la exposición de motivos de la minuta, [p 7] esa gestión vaya a quedar a cargo de la autoridad electoral.

El Instituto Federal Electoral solamente sería garante de la publicidad que contratasen los partidos, de acuerdo con el artículo 79-A de la minuta [p 21]. La única obligación que se impone a los concesionarios es la de informarle al IFE sobre esas contrataciones. En otras palabras, los partidos seguirían negociando con las empresas de radiodifusión la adquisición de tales espacios y las prácticas de favoritismo o exclusión que con frecuencia se conocen –e incluso la distorsión en los contenidos informativos que esa contratación discrecional puede propiciar– se mantendrán.

En otra muestra de descuido e ignorancia, la minuta indica que la propaganda electoral sería contratada por los partidos o los candidatos (Art. 79-A, inciso 1 [p 22]. Sin embargo la legislación electoral establece que esa atribución es exclusiva de los partidos políticos.

Los defensores de la minuta han mantenido un discurso cerrado e intolerante. Han pretendido hacer rehenes a los legisladores de una concepción rígida y conminatoria de la legislación para la convergencia tecnológica.

El que se propone en la minuta no es el único modelo de convergencia tecnológica. Al contrario. A diferencia de ese esquema concentrador y excluyente, las nuevas tecnologías para las telecomunicaciones ofrecen opciones de participación social, diversidad de contenidos y conectividad más extensa. La minuta y sus promotores no auspician una auténtica Sociedad de la Información sino, simplemente, el plan de negocios diseñado para provecho de un consorcio.

Están ustedes, señores y señoras senadores, ante una propuesta de reformas apresurada y desaliñada. Su compulsiva aprobación en la Cámara de Diputados y las presiones para que ustedes la ratifiquen sin cambio alguno sólo pueden explicarse como resultado del interés de quienes saldrían agraciados con ella. Y ese interés, como todos ustedes saben, es el de las empresas televisoras. Particularmente, de la empresa que más concesiones acapara y que, por lo tanto, en mayor medida se beneficiaría con reformas como las que hemos comentado. Están ustedes en la disyuntiva de respaldar los negocios de Televisa o el interés de la sociedad mexicana.


[1] Exactamente, 3096 mhz

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Una respuesta a “Ante el Senado (febrero 2006)

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